Эффективность приватизации городского
общественного транспорта: опыт реформ в Казахстане

А.С. Михайлов

Правительственными Постановлениями 1996 и 1997 года в Казахстане была подведена законодательная база для демонополизации и приватизации городского пассажирского транспорта общего пользования (ГПТОП). Данными постановлениями были юридически подкреплены процессы, которые «де-факто» уже шли в этой сфере. В период кризиса Казахстан был не в состоянии поддерживать прежний уровень государственного финансирования ГПТОП. Поэтому, даже при старых экономических механизмах из-за сокращения субсидирования и необходимости уменьшения нагрузки на бюджет, происходил рост тарифа на порядок быстрее темпов инфляции. Высокая затратность государственных предприятий и государственное (административное) сдерживание тарифа не позволяли обеспечить безубыточность ГПТОП, а его субсидирование было невозможно из-за отсутствия средств в бюджетах всех уровней, вызванного как общим кризисом экономики, так и проводимой Правительством антиинфляционной политики. Периодически проводимые процедуры финансовой санации и реструктуризации государственных предприятий ГПТОП давали лишь временный эффект. Все это обусловило не-обходимость реформирования городского транспорта.

В настоящее время механизм работы ГПТОП в Республике Казахстан следующий: взамен государственных объединений транспорта при правительствах городов и областей созданы координирующие структуры (департаменты), выполняющие сле-дующие функции:
- утверждение маршрутных схем пассажирских перевозок транспортом общего пользования;
- формирование пакетов маршрутов и размещения их между перевозчиками (независимо от их организационно-правовой формы) на тендерной основе;
- контроль за качеством обслуживания пассажиров;
- организация работ по реализации проездных билетов;

Предоставление дотаций ГПТОП было передано на усмотрение местных бюджетов, которые в большинстве случаев это дотирование прекратили.

Существующие предприятия общественного транспорта были приватизированы. Это дало законодательную основу для свободного ценообразования в этом виде деятельности под контролем соответствующих антимонопольных комитетов.

Таким образом, в сфере государственного регулирования остались вопросы разработки маршрутных сетей и маршрутных расписаний, тендерное размещение маршрутов между предприятиями-операторами ГПТОП, контроль соблюдения тендерных условий, а также косвенный ценовой контроль. В остальном ГПТОП является рыночным субъектом, работа которого регламентируется общей законодательной базой Республики Казахстан.

Для оценки результатов реформирования сферы общественного транспорта использовались данные по г. Усть-Каменогорску с 1995 по 2001 год, в котором транспорт общего пользования представлен автобусами, трамваем и автомобилями-такси. Основная доля перемещений на общественном транспорте совершается в автобусном сообщении (табл.1).

Табл. 1. Динамика объемных и финансовых показателей ГПТОП
г. Усть-Каменогорск

Показатель \ Годы
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Объем перевозок, млн. пасс
124,9
113,1
86,4
67,0
54,7
49,6
51,7
Списочное число автобусов, ед
611
585
556
524
488
449
406
Списочное число трамваев, ед
57
57
56
56
55
55
53
Доходы ГПТОП, млн. тг
355,9
512,0
615,5
666,6
665,2
611,3
504,9
Затраты ГПТОП, млн. тг
845,8
861,0
844,6
796,6
717,0
605,8
463,1
Численность работающих, ед
1726
1662
1566
1438
1277
1084
859

Отраслевая эффективность ГПТОП.

Как следует из табл. 1, важнейшим результатом демонополизации ГПТОП явилось достижение безубыточности этой сферы, что в начале 90-х годов представлялось совершенно невероятным. Если в 1995 г. покрытие затрат собственными доходами составляло 42% (58% убыточности), то, начиная с 2000 года, ГПТОП работает рентабельно. Отношение доходов к затратам, представляющее отдачу с единицы затрат, не зависящую от валюты и инфляции, возросло с 0,42 до 1,09, то есть более чем в 2,5 раза. Таким образом, ГПТОП из тяжелого бюджетного бремени превратился в доходную отрасль городского хозяйства. Такая ситуация более чем устраивает городские и республиканские власти, у которых одной «головной болью» стало меньше. Понятно, что в этих обстоятельствах научно-исследовательские разработки в области ГПТОП мало востребованы в управленческих структурах.

Либерализация рынка услуг по перевозке пассажиров привело к резкому увеличению число предприятий-операторов ГПТОП. В 1995 году город обслуживался двумя автобусными парками, суммарной мощностью 611 списочных автобусов, и одним трамвайным парком (57 списочных единиц). В настоящее время на этом рынке работает 13 предприятий (в 2000г. их было 16) с суммарным количеством в 406 списочных автобусов (485 с маршрутными такси) и 52 трамваев. Диапазон крупности – от 2 до 65 подвижных единиц, причем преобладают мелкие операторы. Увеличение числа операторов, с одной стороны, привело к появлению конкуренции, способствующей лучшим предложениям на стадии тендера, с другой – раздробило ресурсы предприятий. Достигнутый положительный уровень рентабельности в целом по городу недостаточен (а ряд мелких предприятий по-прежнему убыточен) для нормального воспроизводства подвижного состава. В 2001 г. только 3% затрат резервировалось в виде амортизационных отчислений. Лишь отдельные операторы обновляют подвижной состав, в целом же парк представлен автобусами советского периода. Предусмотренные правительством лизинговые схемы пока не работают, в среднем при создании новых предприятий и эпизодическом обновлении автобусов у действующих подвижной состав приобретается за счет кредитных ресурсов. В основном это подержанные автобусы западного производства и микроавтобусы «Газель». В 2002 году обновление парка резко увеличилось, было приобретено 35 автобусов, 5 микроавтобусов марки "Газель" и 1 трамвай, капитально отремонтировано 196 автобусов и 5 микроавтобусов.

В результате реструктуризации техническое обслуживание и ремонт подвижного состава организационно отделились от эксплуатационной работы, предприятия-перевозчики выполняют работы по ремонту на коммерческой основе в специализированных структурах, преимущественно на технической базе бывших автобусных парков.

Рост отраслевой экономической эффективности ГПТОП не сопровождался улучшением использования парка и трудовых ресурсов. Выработка одной списочной единицы подвижного состава уменьшилась в 1,7 раза, производительность труда одного работающего в натуральном выражении – в 1,2 раза. Однако затратность ГПТОП на одного перевезенного пассажира (при приведении ее в сопоставимый вид для элиминирования инфляции) сократилась на 36%, несмотря на резкое уменьшение объема перевозок. Это, безусловно, является существенным достижением проводимой политики рыночных преобразований. Доходная ставка на 1 пассажира в прямых текущих ценах увеличилась в 3,4 раза, в сопоставимых (приведенных через курс доллара) - в 1,4 раза.

Таким образом, с точки зрения внутренней, отраслевой эффективности ГПТОП результаты реформы в Казахстане следует признать успешными. Поставленная цель, снизить государст-венные издержки на поддержку перемещений городского населения за счет конкуренции между операторами и сбалансировать рынок путем свободного ценообразования, выполнена.

Вместе с тем, как следует из табл. 1, положительная рен-табельность ГПТОП достигнута при резком сокращении объемов его работы. Увеличение тарифа сократило спрос на его услуги, в качестве реакции на сокращения спроса ГПТОП уменьшил транспортное предложение: сократилась маршрутная сеть, число автобусов на линии и время работы маршрутов. В результате рыночное равновесие установилось на очень малых объемах спроса, зато этот спрос может быть удовлетворен с положительной рентабельностью затрат. Такая ситуация характерна при отпуске цен практически во всех отраслях хозяйства: рост цены при значительном уменьшении объемов. Однако ГПТОП является особой отраслью. Его внутренняя эффективность не является главным измерителем его результативности. Совокупность внетранспортных эффектов, связанных с его работой, существенно превышает возможную доходность. В [1],[2] отмечается, что дерегулирован-ные рынки менее затратны, но в целом значительно хуже с точки зрения привлекательности общественного транспорта. В случае уменьшения спроса на услуги общественного транспорта обостряются проблемы, связанные с его социальной ролью, а также возрастают транспортные потоки на улицах, со всеми вытекающими последствиями. В этой связи, необходимо проанализировать изменения в подвижности городского населения, вызванные реформированием общественного транспорта в Казахстане.

Изменения в структуре внутригородской подвижности населения в г. Усть-Каменогорске.

Как следует из табл. 1 объем перевозок пассажиров ГПТОП за рассматриваемую ретроспективу уменьшился в 2,4 раза. Это уменьшение нельзя объяснить сокращением производственных мощностей ГПТОП, так индекс их снижения составляет только 1,5. Основной причиной сокращения объемов перевозок в г. Усть-Каменогорске является падение спроса на услуги ГПТОП, вызванное ростом цен за проезд.

Табл. 2. Структурные изменения в подвижности населения
г. Усть-Каменогорска

Показатель \ Годы
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Среднегодовой тариф за проезд, тенге
4,17
11,67
15,30
15,00
16,67
22,92
25,00
Стоимость 50 поездок в % к душ. доходу
6,4
13,8
14,8
12,4
12,1
14,8
14,7
Число личных автомобилей, ед
23581
25286
27532
29478
35420
40252
41735
Численность населения, тыс. чел
331,3
329
324,1
321,8
317,3
310,2
312,8
Подвижность на ГПТОП, ед/чел/мес
31,4
28,6
22,2
17,3
14,4
13,3
13,8
Подвижн. на лич. транспорте, ед/чел/мес
7,5
8,1
8,8
9,4
11,3
12,9
13,3
Подвижн. в пешем сообщении, ед/чел/мес
8,9
9,2
16,1
21,1
22,1
22,1
21,5
Общая подвижность, ед/чел/мес
47,8
46,0
47,1
47,9
47,8
48,3
48,6
Структура подвижности, % ГПТОП
65,6
62,3
47,2
36,3
30,1
27,6
28,3
на личном транспорте
15,8
17,6
18,7
19,7
23,7
26,7
27,5
в пешем сообщении
18,6
20,1
34,1
44,0
46,2
45,7
44,2

В табл. 2 маршрутная подвижность в автобусах рассчитывалась как отношение среднемесячного объема перевозок ГПТОП к численности населения города. Подвижность на личном транспорте принята пропорционально количеству личных автомобилей, причем коэффициент пропорциональности подбирался так, чтобы в 2000 и 2001 году эта подвижность была максимально близка к данным обследования. Подвижность в пешем сообщении определялась как разность между общей и транспортной подвижностью. В свою очередь общая подвижность принималась как величина потребности в перемещениях, исходя из структуры населения и нормативам трудовой и культурно-бытовой подвижности:

где 30 – число дней в месяце, дн;
Dз – доля занятого населения (включая школьников и сту-дентов);
Др – число рабочих (учебных) дней в году, дн;
Nтр – число трудовых перемещений в рабочий (учебный) день на работающего (учащегося), ед/сут;
Dс – доля участвующего в перемещениях населения (старше 7 лет);
365 – число календарных дней в году, дн;
Nкб – число культурно-бытовых перемещений в кален-дарный день на одного жителя города.

Принимались Др=271, Nтр=2, Nкб=1, остальные данные являются отчетными [3]. При выбранных величинах суточной подвижности расчетная подвижность в 2000-2001 г. достаточно близка к оценке обследования.

Такой способ оценки общей подвижности является приблизительным, однако, для демонстрации структурных изменений в подвижности населения г. Усть-Каменогорска его точность достаточна.

За рассматриваемые 7 лет тариф в текущих ценах увеличился в 6 раз, а стоимость 50 поездок на ГПТОП по отношению к величине месячного душевого дохода – в 2,3 раза. Близкая величина индексов роста тарифа к душевому доходу и сокращения объема перевозок не случайна. Совместное влияние доли стоимости 50 поездок в душевом доходе и обеспеченности личными автомобилями на 1000 жителей детерминирует 93% дисперсии подвижности на ГПТОП. Это позволяет утверждать, что уменьшение подвижности на ГПТОП обуславливалось двумя процессами: вытеснение тарифом малообеспеченных слоев населения в категорию пешеходов при одновременном росте подвижности на личном транспорте.

Доля ГПТОП в обеспечении внутригородской подвижности снизилась более чем в 2 раза. Таким образом, увеличение отраслевой эффективности ГПТОП привело к негативным последствиям для населения в структуре городских перемещений. Одновременно увеличилась трудность сообщения на сети за счет роста числа и расстояния пеших передвижений, и резко возрос поток легковых автомобилей. Это вызывает ухудшение воздушного бассейна, увеличивает нагрузку на дорожную сеть, что ведет к росту затрат на ее ремонт и содержание. Пропускная способность наиболее загруженных участков сети близка к исчерпанию, что в ближайшее время потребует больших издержек на реконструкцию. Стоимостные издержки населения, ущерб в экологической сфере и дорожном строительстве существенно превышают величину средств, необходимых для государственной поддержки городского общественного транспорта общего пользования.

Существующее законодательство в области городского пассажирского транспорта обеспечивает необходимую базу управления его развитием. Вместе с тем, для принятия обоснованных управленческих решений в этой области на общегосударственном уровне и в органах городского управления необходимо учитывать следующие проблемы:

Решение данных проблем является насущно необходимым условием развития Республики Казахстан, поскольку внутригородская подвижность населения представляет собой составляющую жизнедеятельности, а не просто обычный рынок услуг. Усиление негативных тенденций в этой области уже ведет к увеличению проблем в области качества трудовых ресурсов, замедлению роста деловой активности, ухудшению экологии воздушных бассейнов городов и экономическому ущербу в смежных областях городского хозяйства. Если ситуация не изменится, в ближайшем будущем эти проблемы только обострятся.

Литература

1. Д. Престон Взгляд из Великобритании: Требования к общественным услугам (предложения комиссии ЕС). J. Public Transport International. Russian version. 2/2001 с. 6-7
2. У. Дж. Тайсон. Дерегулирование. Роль транспортных властей в условиях дерегулирования отрасли. там же, с. 8-10
3. Восточный Казахстан. 1991-2001 годы. Управление статистики Восточно-Казахстанской области, Усть-Каменогорск, 2001


© S.Waksman 2002.