Схемы территориального планирования: бег с препятствиями

                                         Л.И. Свердлин

На основе накопленного автором опыта проектирования рассматриваются основные трудности составления  раздела «Развитие транспортной инфраструктуры» Схем территориального планирования на пути их разработки, согласования и утверждения.

 

В настоящее время наблюдается определенный «бум» спроса на разработку Схем территориального планирования (СТП), определяющих потребные территориальные ресурсы для реализации стратегии социально-экономического развития регионов. Только в НПИ «ЭНКО» (Санкт-Петербург), где работает автор, за последние два года завершены или находятся в стадии разработки 9 СТП, в том числе: Пермский край, Тверская, Калужская, Вологодская, Орловская, Брянская, Псковская области, республики Удмуртия и Коми, не считая множества внутриобластных районов и муниципальных образований.

Одно из центральных мест при выполнении СТП занимает тема развития транспортной инфраструктуры. Разработка соответствующего раздела напоминает бег с препятствиями. Разница лишь в том, что в отличие от принятого вида спорта, преодолеваемые препятствия возникают на основе невыполнения руководящими дорожными органами своих прямых служебных обязанностей и формального (а в большинстве случаев – непрофессионального) подхода к оценке принятых проектных решений со стороны Минтранса и Минрегионразвития РФ.

Препятствие первое – отсутствие достоверной исходной информации. Понятно, что одним из ключевых моментов при проектировании развития дорожной сети является определение ожидаемой интенсивности движения транспорта. Методически определение таковой может быть выполнено на основе установления корреляционной зависимости динамики изменения транспортной нагрузки и оснащенности планируемой территории автомобильным транспортом по годам упреждающего периода (5-10 лет). При сборе исходной информации работники местных дорожных комитетов и департаментов  не рекомендовали пользоваться данными интенсивности движения по существующим автодорогам регионального значения, честно признавая их, мягко говоря, не соответствующими действительности.

Что касается сети автомагистралей федерального значения, то за эту информацию отвечают федеральные дорожные службы. Детальное ознакомление с предоставленной ими информацией погасило заманчивые надежды на возможность её применения в прогнозных транспортных расчетах.  Вместо проведения фактических замеров, чиновники пользуются двумя приемами. Первый – повторное использование данных за несколько предыдущих лет. Например, показатели интенсивности движения на автомагистрали «Крым» (Москва – Харьков) и автодорогам Орел – Елец – Тамбов, Калуга – Орел, Тросна – Калиновка  за 2006г. полностью повторяют данные за 2003г. Второй – ничем не обоснованная закладка ежегодного 3-х или 5%-ного роста нагрузки по отношению к 2000 или 2003 году. Например, показатели по магистрали Москва – Архангельск («Холмогоры») и ряду других направлений.

Таким образом, требуется срочное создание системы действенного мониторинга технико-эксплуатационного состояния автомобильных дорог, включающего показатели их использования, что обеспечит обоснованный выбор оптимальных путей и объемов текущего, среднесрочного и стратегического планирования развития транспортной инфраструктуры.

Препятствие второе – неразбериха в классификации дорог регионального уровня. Во многих регионах наблюдается явно выраженный крен в сторону преувеличения значимости сложившейся внутренней дорожной сети. Подавляющему количеству участков этой сети придается статус дорог регионального значения, несмотря на то, что многие из них выполняют сугубо местные функции. Особенно в данном отношении выделяются Брянская и Орловская области. Объяснение простое: передача части муниципальных и ведомственных дорог  в региональное управление обеспечивает хоть какой-то минимальный уровень финансирования работ по поддержанию этих дорог в рабочем состоянии. Такая вольная трактовка значимости дорог допускается еще и по причине отсутствия четких критериев отнесения дорог к категории «региональное значение».

В сложившейся ситуации проектировщики испытывают трудности при выделении основного транспортного каркаса планируемой территории. По-видимому, назрела необходимость развернуть дискуссию по вопросам классификации внешней дорожной сети, как это делается в отношении внутригородской УДС (А.Агасьянц, Ю.Кирзнер, М.Петрович и др.), и выработать четкие классификационные признаки отнесения дорожной сети к той или иной категории значимости с последующим внесением результатов в соответствующие нормативные документы.

Препятствие третье – неоправданная закрытость исходной информации. Данное препятствие возникает преимущественно при общении с железнодорожными ведомствами, где наиболее ярко выражено единоначалие и неоправданная закрытость, в том числе и в вопросах выдачи исходной информации. Даже обращение в установленном порядке в вышестоящие органы РЖД лишь в редчайших случаях позволяет получить хотя бы неполные материалы. Закрытость распространяется как на запросы о перспективах модернизации и развития путевого хозяйства, станций и узлов, так и на сведения о динамике изменения объемов грузовой и пассажирской работы. Иногда со ссылками на пресловутую «коммерческую тайну». Понятно, что в подобных условиях в значительной степени сужается диапазон принимаемых проектных решений и снижается уровень доказательной базы.

Полезно было бы на страницах нашего сборника опубликовать сведения об опыте взаимодействия других организаций, занимающихся территориальным планированием, с железнодорожниками в получении необходимой исходной информации.

Препятствие четвертое – формальный подход к оценке принятых решений высшими согласовывающими инстанциями. «Апофеозом» в разработке СТП является момент передачи проекта для его рассмотрения и согласования Министерству транспорта и, затем, Министерству регионального развития РФ. Естественно, что в процессе разработки СТП, кроме предложений по региональной транспортной инфраструктуре, возникают обоснованные рекомендации по преобразованию и перспективному развитию транспортных коммуникаций федерального значения. Например, в Пермском крае было предложено дополнить трассу будущей железнодорожной магистрали, предусмотренной  «Стратегией развития железнодорожного транспорта Российской Федерации до 2030 г.» по программе «Белкомур», глубоким обходом мощного, но чрезвычайно перегруженного Пермского узла с  выходом  в юго-восточном направлении на линию Пермь – Екатеринбург. При этом проектируемый обход позволял подключить к железнодорожному сообщению крупный речной порт общеуральского значения, создание которого намечено на р. Каме в гханске. В Вологодской области предлагалось реконструировать пришедшую в упадок так называемую «Монзенскую» линию ВохтогаКема (Макаровский) с ее продлением через Никольск до Великого Устюга. Данное направление призвано содействовать развитию социально-экономической активности юго-восточной периферии области, лесопромышленного комплекса и туристических перевозок, учитывая сокращение пути следования из Вологды к Великому Устюгу, по сравнению с существующим направлением через Котлас, на 120 км. Давались и другие рекомендации по развитию железнодорожных и автомобильных связей федерального уровня. Эти и другие предложения Минтрансом отвергаются по формальному признаку с типовым замечанием: «не предусмотрено Стратегией…», что в категорической форме поддерживается Минрегионразвития. Как непосредственный участник рассмотрения проектов СТП в Минрегионразвития свидетельствую, что все доказательства в пользу принятых решений «натыкаются» на стереотипный ответ, смысл которого примерно таков – не занимайтесь объектами федеральной собственности. Дело доходит даже до того, что не приветствуется организация выходов  региональных дорог в соседние регионы, мол, они должны замыкаться в границах проектируемой территории. И неважно, что такая позиция противоречит одному из основополагающих принципов – необходимости обеспечения  развития экономической интеграции с приграничными регионами.

На прошедшем 20-21 октября 2008г. в Санкт-Петербурге VII-ом общероссийском форуме «Стратегическое планирование в регионах и городах России» на вопрос «учитывались ли при составлении стратегии развития отдельных видов транспорта до 2030г. предложения регионов?», одним из авторов Стратегии (представителем ГипротрансТЭИ) был дан ответ, что таких предложений не поступало, но если бы таковые были, то они нашли бы свое отражение. Из сказанного явствует, что разработчики Стратегии не удосужились ознакомиться с многочисленными СТП, как завершенными, так и находящимися в стадии проектирования.

Выход из сложившейся ситуации видится в необходимости разработки методических материалов по составлению СТП, предусматривающих комплексное рассмотрение вопросов развития транспортной инфраструктуры вне зависимости от ее принадлежности федеральным или региональным структурам  и внимательной профессиональной оценке результатов проектных работ согласовывающими инстанциями.